Préfecture de Yoto et rapport de contrôle de gestion : Gestion empirique du personnel, non tenue des sessions, négligence dans la gestion des villas…
La Cour des comptes vient de publier le rapport de contrôle de la gestion de la préfecture de Yoto. Et ce n’est pas un hasard si le président de la 2ème Chambre de ladite cour Amoudokpo conclut à une gestion peu orthodoxe et peu performante de la préfecture de Yoto.
Les observations de la Cour sont tirées de l’évaluation du contrôle interne et de l’examen des comptes de gestion des exercices de 2010 à 2015 et dont nous vous livrons justes les grandes lignes.
A l’issue de ce contrôle, le président a conclu à une discordance des montants des ristournes d’industries extractives entre les différents acteurs, laquelle discordance est traduite par des écarts entre les chiffres inscrits dans les comptes de gestion et ceux contenus dans les lettres de mise à disposition des fonds du trésor.
Les autorités préfectorales disposent de trois mois pour répondre aux recommandations édictées par la cour.
Evaluation du contrôle interne
Le contrôle interne est l’ensemble des mesures et dispositions sécuritaires mises en place par les responsables d’une entité et respectées par l’ensemble du personnel pour contribuer à la maîtrise de la gestion de celle-ci.
Observation n°1 : Absence du dispositif formalisé de contrôle interne
Dans une entité, les responsables doivent mettre en place un dispositif de contrôle interne largement diffusé afin que les agents soient suffisamment informés des tâches à accomplir.
A la préfecture de Yoto, l’équipe de contrôle a relevé qu’il n’existe pas de dispositif de contrôle interne formalisé. L’absence de ce dispositif est susceptible de compromettre l’atteinte des résultats.
Observation n°2 : Inexistence d’organigramme
Les bonnes pratiques exigent qu’un organisme soit doté d’un organigramme définissant les attributions de chaque structure et agent le composant.
Il a été constaté que la préfecture ne dispose pas d’organigramme définissant les relations entre les différentes structures de la collectivité.
L’inexistence de l’organigramme peut entrainer des conflits de compétence, une mauvaise répartition des tâches et une dilution de responsabilité.
Observation n°3 : Absence de registre de délibérations
Le registre des délibérations constitue la mémoire d’une collectivité territoriale. Il doit être coté et paraphé par le représentant de l’Etat comme l’exige la loi pour les communes aux articles 62 et 74 de la loi n°2007-011 du 13 mars 2007 relative à la décentralisation et aux libertés locales.
Ce registre n’existe pas à la préfecture de Yoto. Son absence peut nuire à l’accès aux informations de la préfecture dans les meilleures conditions.
Observation n°4: Gestion empirique du personnel
Les acteurs de la gestion d’une collectivité territoriale doivent disposer d’un fichier de gestion du personnel retraçant les informations relatives à la carrière des agents. Ils doivent en outre assurer une formation continue et le recyclage du personnel.
Le contrôle a révélé que le fichier du personnel n’existe pas dans la préfecture de Yoto et qu’aucun acte n’est pris pour matérialiser l’avancement des agents. Les effets financiers sont directement inscrits sur les bulletins de paie sans pièces justificatives.
En outre, il a été constaté que les crédits alloués à cette fin sont insuffisants et faiblement exécutés sur toute la période comme l’indique le tableau ci-après.
Cette situation peut être source de conflits entre les agents et la collectivité, d’une part, et entacher la qualité des prestations des agents, d’autre part.
Observation n°5 : Non tenue de toutes les sessions exigées par la loi
L’article 151 de la loi n°2007-011 du 13 mars 2007 relative à la décentralisation et aux libertés locales fait obligation au conseil de préfecture de tenir, chaque année, quatre sessions ordinaires. Les comptes produits ne comportent que deux procès-verbaux de réunions par année, relatifs au vote du budget et l’adoption du compte administratif.
Les deux autres sessions ordinaires non tenues devraient permettre d’examiner, d’une part, le compte administratif et de procéder éventuellement à l’élaboration d’un budget supplémentaire, d’autre part, d’examiner l’exécution du budget à mi-parcours et de procéder à des actions correctives.
Observation n°6 : Non exploitation de toutes les sources d’information dans la procédure d’élaboration du budget
Les articles 330 et 331 de la loi n°2007-011 du 13 mars 2007 relative à la décentralisation et aux libertés locales énoncent que le budget de la collectivité est élaboré par l’exécutif local qui, dans ce cadre, dispose des services de la collectivité territoriale et peut recourir aux services compétents déconcentrés de l’Etat, notamment ceux chargés respectivement des finances, de la planification et de l’administration territoriale. Il peut également solliciter les conseils du représentant local de l’Etat.
La Cour a constaté que l’exécutif local n’a pas fait recours à toutes les sources d’informations prévues par la loi. En effet, la commission chargée de l’élaboration du budget n’a pas fait recours ni aux services de la collectivité, ni aux services déconcentrés de l’Etat avant la présentation des projets du budget à l’assemblée délibérante.
Observation n°7 : Non-respect des procédures de délibération pour l’adoption du compte administratif
L’article 157 de la loi n° 2007-011 du 13 mars 2007 relative à la décentralisation et aux libertés locales dispose dans son deuxième alinéa que: « Dans les séances où le compte administratif du président du conseil est débattu, le conseil de préfecture élit un président de séance ».
Cette disposition qui vise une adoption objective du compte administratif (document qui rend compte de la gestion du Président), n’est pas respectée lors de l’adoption des comptes de 2010 à 2015.
Les procès-verbaux mentionnent que les séances ont été présidées par le Président de la délégation spéciale lui-même. Dans ces conditions l’adoption des comptes administratifs peut manquer d’objectivité.
Compte de gestion
En vertu de l’article 355 de la loi n° 2007-011 du 13 mars 2007 relative à la décentralisation et aux libertés locales, le comptable principal tient la comptabilité de la collectivité conformément aux dispositions des textes en vigueur. Il produit en fin d’exercice le compte de gestion qui est transmis pour examen à la Cour des comptes.
« Le compte de gestion est l’ensemble des documents justifiant et résumant la totalité des opérations exécutées, sous sa responsabilité, par un comptable public dans le cadre de la gestion financière d’un organisme public pour un exercice donné ». La reddition des comptes de gestion pour un comptable « est une obligation d’ordre public. Elle répond à deux objectifs: la justification de l’exécution du budget ; la présentation de l’évolution patrimoniale et financière de la collectivité territoriale ». (Instruction comptable N°016/MEF/SG/ DGTCP/DCP/2012 relative à l’élaboration du compte de gestion des collectivités territoriales).
Les observations relatives aux comptes de gestion sous revus ont porté aussi bien sur les comptes sur pièces que sur les comptes sur chiffres.
Observation n°8 : Inexistence de l’attestation de prise de service de l’ordonnateur
Dans la reddition des comptes, l’ordonnateur joue un rôle important et doit produire un ensemble de documents dont l’attestation de prise de service.
La Cour a constaté l’absence de cette attestation dans les comptes de gestion de 2012 à 2015 quand bien même l’accréditation ait été faite.
Observation n° 9 : Retard dans la production du compte de gestion
Conformément aux dispositions de l’article 18 du décret 2008-092/PR du 29 juillet 2008 portant régime juridique applicable aux comptables publics, le compte de l’exercice (n) doit être produit à la Cour des comptes au plus tard le 30 juin de l’année (n+1). La situation de la production des comptes sur la période 2010 à 2015 est récapitulée dans le tableau suivant.
Observation n° 10 : Absence de diligences dans la procédure d’adoption du budget
Les articles 334, alinéa 4 et 336 de la loi n°2007-011 du 13 mars 2007 relative à la décentralisation et aux libertés locales, prévoient que le budget primitif et le budget supplémentaire ou les autorisations spéciales le modifiant sont soumis à l’approbation du ministre chargé de l’administration territoriale dans les trente jours qui suivent la date de réception. La Cour n’a constaté aucun acte d’approbation des budgets mis en exécution pour la période sous revue.
De même, les acteurs de la gestion n’ont pu produire les preuves de la transmission de ces budgets à l’autorité de tutelle. Toutefois, cette observation ne remet pas en cause la validité des budgets et leurs modifications car, les dispositions visées ci-avant ajoutent que l’approbation est réputée acquise si, passé le délai de 30 jours, l’autorité ne donne aucune suite.
Observation n° 11 : Non publication du budget primitif
L’article 339 de la loi n°2007-011 du 13 mars 2007 relative à la décentralisation et aux libertés locales dispose : « le budget voté est affiché au siège du conseil et est tenu à la disposition du public pour consultation. Tout citoyen peut en demander copie à ses frais ».
Ces formalités n’ont pas été respectées par l’exécutif de la préfecture pour les budgets de 2010 à 2015.
Observation n°12 : La contradiction entre les délibérations et les procès-verbaux relatifs à l’adoption des comptes administratifs
Conformément au décret n° 2001 -190/PR du 16 Novembre 2001 portant nomination de la Délégation Spéciale de la préfecture de Yoto, le nombre total des délégués spéciaux est de sept (7).
En 2010 et 2011, les délibérations portant adoption des comptes administratifs mentionnent que tous les délégués étaient présents à l’exception de deux, c’est-à-dire cinq (5) alors que les procès-verbaux (PV) des deux années mentionnent la présence de quatre délégués.
De même la délibération de 2012 mentionne que les délégués présents étaient au nombre de sept (7) tandis que le PV mentionne quatre délégués présents.
De 2013 à 2015 les délibérations mentionnent que sept (7) délégués ont pris part à l’adoption des comptes administratifs. Ici également les PV d’adoption contredisent les délibérations en précisant que les délégués présents étaient au nombre de cinq.
Ces contradictions entre les deux documents ne garantissent pas la sincérité des informations.
Observation n°13 : Confusion entre transfert et virement de crédits
L’article 346 de la loi n°2007-011 du 13 mars 2007 relative à la décentralisation et aux libertés locales dispose : « …les virements de crédits sont effectués d’article à article au sein d’un même chapitre… ». « Les transferts de crédits sont effectués de chapitre à chapitre et ne peuvent être opérés que par délibération du conseil local et doivent être approuvés par l’autorité de tutelle dans un délai de quinze jours suivant la date de transmission ».
La Cour a constaté une confusion entre transfert et virement de crédits de 2010 à 2013. Le tableau suivant illustre cette confusion.
Observation n°14 : Mauvais enchaînement des soldes (2010 à 2012)
L’un des principes comptables exige que les soldes de sortie de l’exercice (N-1) soient conformes aux soldes d’entrée de l’exercice (N). En vertu de ce principe, le solde sortie (résultat de l’exercice) du tableau de développement des résultats d’un exercice doit être conforme au solde d’entrée au 1er janvier de l’exercice suivant.
Cette exigence est respectée dans les comptes de 2013 à 2015.
Par contre, les soldes d’entrée 2011 et 2012 ne sont pas conformes aux soldes de sortie 2010 et 2011.
Analyse des recettes et des dépenses
Le compte de gestion est analysé dans cette partie suivant l’exécution des recettes et des dépenses.
- Analyse des recettes
Les recettes de fonctionnement et les recettes d’investissement sont analysées dans cette partie.
- a) Recettes de fonctionnement
Observation n°15 : Négligence dans l’exécution des recettes provenant des droits de place des marchés
Les ressources provenant des droits de place des marchés occupent une place importante dans les revenus des collectivités. Le compte sur chiffres de la préfecture de Yoto a affiché des taux d’exécution faibles de certains types de recettes.
En effet, les droits de place dans les marchés de GbotoZévé, Kouvé, YotoKope, ZAfi, Ahepe, Tchékpo ou Sédomé le taux d’exécution n’a quasiment pas dépassé 50 % sur l’ensemble de la période. Les quelques taux qui ont dépassé 50% en 2011, 2012 et 2013 sont dus au fait que les prévisions de ces années ont subi une diminution drastique. Ce constat est d’autant plus vrai que, dans plusieurs marchés où s’est rendue l’équipe de contrôle, les bénéficiaires de ces places ont déclaré que les collecteurs ne viennent pas régulièrement percevoir ces taxes. Cet état de chose est le fait que l’ordonnateur ne fait pas toutes les diligences nécessaires dans l’émission des titres et le recouvrement de ces taxes. Cette négligence des acteurs de l’exécution prive la collectivité de ses moyens d’actions en vue de la réalisation des objectifs qu’elle-même s’est définie à travers ses prévisions.
Observation n°16 : Négligence dans la gestion des villas
Conformément à l’article 144, point 2 de la loi n° 2007-011 du 13 mars 2007 relative à la décentralisation et aux libertés locales, le conseil de préfecture a compétence pour traiter des affaires concernant la préfecture, notamment le recouvrement des produits provenant des baux.
La Cour a constaté que la préfecture de Yoto dispose des maisons d’habitation mises en location construites sur des terrains non immatriculés et sans contrat de bail.
Par ailleurs les émissions et les recouvrements ne correspondent pas aux prévisions.
La perception des baux est matérialisée par des titres émis par l’ordonnateur et recouvrés par le comptable. A cet effet, il est tenu un registre où sont inscrits les paiements des loyers et il est remis au locataire un feuillet original d’un journal à souche.
La Cour relève que la gestion des villas ne respecte pas les conditions et les procédures d’une saine gestion.
Observation n°17 : Inexistence de restes à recouvrer
L’article 350 de la loi n° 2007-011 du 13 mars 2007 relative à la décentralisation et aux libertés locales dispose qu’en matière de recettes, l’ordonnateur émet les titres de recettes qu’il transmet au comptable pour recouvrement. Le titre II a) de l’instruction comptable N°016/MEF/SG/DGTCP/DCP/2012 du 19 septembre 2012 prévoit dans le volet des recettes, les restes à recouvrer.
Sur la période de 2010 à 2015, les comptes ne présentent aucun reste à recouvrer. Interrogé à ce sujet, le Comptable explique cette situation par le fait que les recouvrements sont faits au comptant par les services de l’ordonnateur et lui ne fait qu’enregistrer les recettes. Il s’agit là de la violation du principe de séparation des fonctions d’ordonnateur et de comptable.
Le non-respect du principe de séparation des fonctions d’ordonnateur et de comptable par l’ordonnateur entraine les conséquences suivantes :
1) Impossibilité pour le comptable de prendre en charge les titres de recettes, d’en assurer le recouvrement et de dégager en fin d’exercice les restes à recouvrer ;
2) Violation du principe de la sincérité des comptes du fait que cette procédure ne permet pas de faire apparaitre les restes à recouvrer dans le compte de gestion afin d’assurer efficacement leur recouvrement les années suivantes.
Au-delà de ces insuffisances, cette inobservation de la règle budgétaire est de nature à favoriser des manœuvres de détournement de deniers publics.
Observation n°18 : Niveau des recettes du patrimoine de la Préfecture de Yoto par rapport aux ressources totales de fonctionnement
Le patrimoine de la préfecture comprend les produits domaniaux (location des propriétés de la préfecture, droit de place aux marchés, droit de stationnement, location de terrains et boutiques, taxe de carrière, etc.) et les produits financiers (produits des services concédés ou affermés). Les produits du patrimoine sur toute la période s’élève à 145 505 315 alors que les recettes totales de fonctionnement s’élève à 712 644 682. Le poids des ressources du patrimoine en pourcentage est le rapport entre les produits du patrimoine et les recettes totales de fonctionnement. Ce rapport est de 0,2042 soit 20,42%. En revanche, la part des recettes provenant des industries extractives se monte à 447 024 308, soit 62,73% des recettes totale. Comparés aux produits du patrimoine, on constate que les recettes provenant des industries extractives en constituent le triple. Cette faiblesse est due au manque d’effort de mobilisation des ressources domaniales par les acteurs en charge de la gestion de la préfecture de Yoto. Si cette situation perdure, elle sera préjudiciable à la collectivité au cas où ces industries venaient à s’éteindre.
Observation n°19 : Discordances des montants de recettes dans le compte administratif et ceux du compte de gestion.
Dans la gestion d’une collectivité, l’ordonnateur et le comptable doivent harmoniser les informations du compte administratif avec celles du compte de gestion. Cette opération va consister en émission de titres de régularisation pour les recettes perçues sans titre et en l’annulation des titres non acceptés par le comptable.
En l’absence de cette opération d’harmonisation, dans le compte de gestion de 2010 par exemple, il est relevé les discordances ci-après :
– Prises en charge inférieures aux émissions ;
– Recouvrement supérieur aux prises en charge sans titre de régularisation ;
– Prises en charge supérieures aux émissions.
Recommandations
Sur le contrôle interne
A l’ordonnateur : Disposer d’un organigramme avec la définition des attributions de chaque poste ; prendre toutes les mesures nécessaires afin de disposer des registres (mémoire de la collectivité) et des contrats de bail, base de location des villas ; faire des recrutements des agents, s’il y a lieu, conformément aux aptitudes, aux besoins, aux textes en vigueur, gérer leurs carrières et les recycler si nécessaire ; recourir à toutes les sources d’information prévues par les textes : services extérieurs impliqués, le personnel de la collectivité et utiliser les méthodes rigoureuses de prévision de recettes et de dépenses afin de rendre sincère le budget ; rrendre des dispositions pour que le Président de conseil ne préside pas l’adoption du compte administratif ; prendre les dispositions pour que le budget et le compte administratif soient affichés.
A l’ordonnateur et le comptable : Faire toutes les diligences nécessaires afin que le budget primitif et ses modifications, le compte administratif et le compte de gestion soient élaborés et approuvés conformément aux textes en vigueur.
Sur l’exécution des recettes
A l’ordonnateur, Revoir le système d’occupation du domaine public préfectoral de manière à en avoir la maîtrise (initier ou réviser les contrats d’occupation, recensement exhaustif des domaines…).
A l’ordonnateur et le comptable, respecter, en matière de recette, le principe de séparation des fonctions d’ordonnateur et de comptable pour faire apparaître, en fin de gestion, l’effort de chaque acteur ; éviter les discordances entre les chiffres de recette de l’ordonnateur et du comptable.
Eviter une mauvaise comptabilisation des recettes de la collectivité et respecter l’annualité des recettes.
Sur l’exécution des dépenses
Au comptable : prendre les dispositions pour que les chiffres sur les pièces justificatives de dépenses soient conformes aux chiffres contenus dans le compte sur chiffre.
