Economie

Leçons issues d’épisodes de mobilisation des recettes fiscales

 

La capacité fiscale est au cœur de la construction et du développement de l’État, selon le FMI

Les pays en développement cherchent désespérément à augmenter leurs ressources à travers la collecte des taxes. Le Togo n’est pas épargné, surtout lorsqu’on a appris fin octobre 2018 qu’à la fin du premier semestre, l’analyse des déterminants de la politique budgétaire révèle que les recettes publiques (dons et emprunts compris) se situent à 423,3 milliards FCFA, soit un taux de réalisation de 32,3% environ par rapport à la prévision annuelle du collectif de 1310,7 milliards FCFA. Il est facile de prétendre réduire la dette du pays en agissant sur le seul levier des dépenses via une réduction. Mais alors, comment amorcer le développement si les moyens d’élargir l’assiette fiscale tout en pratiquant l’équité fiscale ne sont pas prospectés ? Depuis la fusion des deux régies (Impôts et Douanes) et le rêve de voir les recettes fiscales s’envoler, les populations finissent par se demander si l’objectif réel des autorités était de maximiser la collecte des taxes et si le projet était vraiment bien pensé. Parce que les années passent et les écarts d’une année à l’autre ressemblent à la période d’avant fusion. Les services du Fonds monétaire international (FMI) viennent de produire un document en anglais portant sur les impôts. En voici les grandes lignes.

La mobilisation des recettes fiscales est une préoccupation centrale de la politique économique dans de nombreux pays. L’expérience a montré que si certains pays enregistrent une nette augmentation de leurs ratios impôts / PIB, d’autres n’augmentent que très peu ou pas du tout leurs ratios sur de longues périodes. Une mobilisation accrue des ressources nationales est essentielle pour de nombreux pays. En particulier, dans les pays en développement, le renforcement des recettes fiscales mobilisables est essentiel pour que les gouvernements créent un espace fiscal permettant de financer les investissements publics et de fournir des services publics. L’amélioration de la collecte des recettes fiscales est donc l’une des priorités des responsables des politiques fiscales dans de nombreux pays.

Au cours des dernières années, de nombreux gouvernements et institutions multilatérales ont manifesté un intérêt accru et renouvelé pour le renforcement de la capacité fiscale, en raison de la reconnaissance du fait que la capacité fiscale est au cœur de la construction et du développement de l’État. En 2010, les dirigeants du G-20 ont souligné l’importance de renforcer les capacités fiscales et appelé le FMI et les institutions de développement à surveiller les efforts de mobilisation des recettes. Les pays membres de l’ONU ont également reconnu collectivement la nécessité de collecter des recettes fiscales pour financer le développement durable (ODD) d’ici 2030 et fait du renforcement de la mobilisation des ressources nationales un objectif spécifique (cible 17.1 des ODD). De même, en 2015, les pays partenaires de l’Initiative fiscale d’Addis (ATI) se sont engagés à «intensifier la mobilisation des recettes intérieures».

Étant donné les défis de taille auxquels certains pays sont confrontés pour s’attaquer à cette question politique majeure, la question primordiale pour de nombreux décideurs est de savoir « comment » mobiliser des recettes fiscales suffisantes. Les questions qui se posent fréquemment sont les suivantes: «Qu’ont fait les autres pays pour accroître la collecte de recettes?»; « À quelle vitesse un pays peut-il augmenter les recettes fiscales?». Les réponses à ces questions constitueraient un outil utile pour aider les décideurs dans leurs efforts de mobilisation des recettes. Cependant, la littérature ne fournit pas suffisamment de preuves transnationales sur la réussite de la mobilisation des recettes fiscales, en particulier pour les pays à faible revenu (PFR) et les marchés émergents (ME).

Les principales conclusions de cet article sont les suivantes:

  • De nombreux pays qui ont observé une augmentation importante de leurs revenus ont poursuivi parallèlement leurs réformes de l’administration fiscale et de leur politique fiscale, et seuls quelques pays ont appliqué des mesures de politique fiscale ou d’administration de leurs revenus.
  • L’élargissement de la base d’imposition des impôts directs et indirects par le biais de l’administration des recettes et de la politique fiscale, notamment en améliorant la conformité et en réduisant les exonérations et / ou en supprimant les exonérations fiscales, était une mesure fréquemment utilisée.
  • De nombreux pays ont mis l’accent sur la fiscalité indirecte dans leurs efforts de mobilisation de revenus. Outre les modifications apportées aux taxes générales sur les produits et services, l’introduction de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), sa simplification et l’amélioration de son efficacité ont souvent conduit à des gains de recettes significatifs. L’excétarisation est également utilisée fréquemment. Les taxes foncières ont joué un rôle limité au cours des épisodes identifiés dans les pays à faible revenu et les pays émergents.
  • Environ un tiers des augmentations des ratios impôts / PIB ont été maintenues (elles ne sont pas tombées au moins trois ans après l’augmentation), et un autre tiers est tombé modérément (moins d’un tiers du gain initial a été perdu). La durabilité des épisodes coïncide généralement avec les réformes de l’administration fiscale dans les principaux domaines de la conformité (audits basés sur les risques, enregistrement, classement, paiement et reporting). Le plus souvent, les efforts de mobilisation des recettes fiscales au cours de la seconde moitié des années 2000 ont été entravés par la crise financière mondiale de 2007/08.

La causalité ne peut être déduite. Le document est un exercice d’inventaire de ce que les pays ont fait lors d’épisodes de forte augmentation des revenus. Alors que les mesures en matière de politique fiscale et d’administration des recettes ont probablement contribué ou ont été le principal moteur de la majeure partie de l’augmentation des recettes observée, la causalité ne peut être établie de manière fiable étant donné le manque de micro-preuves supplémentaires ou de groupes de contrôle naturels pour la plupart des réformes. En outre, il convient de noter que tous les systèmes fiscaux générant plus de revenus ne sont pas nécessairement meilleurs. Les exemples incluent les réformes qui soulèvent des problèmes d’équité, ou les revenus générés par l’absence de remboursement intégral et opportun de la TVA.

Nos recherches ont révélé qu’un engagement politique de haut niveau et l’adhésion de toutes les parties prenantes ont joué un rôle crucial dans la réussite. Ces résultats sont discutés plus en détail dans les documents de suivi sur les études de cas. Par exemple, la réforme fiscale globale de la Géorgie n’était réalisable que lorsque le pays avait atteint un degré élevé de dysfonctionnement, ce qui avait déclenché une révolution. De même, en Ukraine, la révolution orange de 2004 a été un catalyseur de la réforme fiscale. Et en 2003, le Libéria a engagé une réforme après la fin de la guerre civile. Un mandat politique clair visant à accroître le recouvrement des recettes est important, mais insuffisant. Un engagement politique au plus haut niveau avec un dialogue social approfondi augmente la probabilité de mise en œuvre et de poursuite des réformes.

Les conclusions ci-dessous indiquent que la mobilisation réussie des recettes est le plus souvent appuyée par une combinaison de: (i) rationalisation des exemptions; ii) mise en œuvre ou l’adaptation d’une base élargie de TVA et d’autres taxes sur les biens et services; iii) modifications de taux ou l’introduction d’accises sur quelques produits sélectionnés; iv) solides dispositions en matière de gestion de l’administration des recettes et de gouvernance; et v) amélioration des fonctions essentielles de l’administration fiscale.

Les mesures d’administration des recettes ont sous-tendu les efforts de mobilisation des recettes dans presque tous les épisodes et les pays, indépendamment du groupe de revenu et de la gamme de mesures de politique fiscale. Parfois, les mesures d’administration des recettes étaient importantes et, dans quelques cas, la principale raison de l’augmentation des recettes (Cambodge, République du Congo, Sierra Leone). Dans quelques cas (Saint-Vincent-et-les Grenadines, Antigua-et-Barbuda, la Barbade, la Turquie et l’Équateur), aucune mesure administrative importante n’a pu être identifiée.

Des mesures visant à améliorer les audits et d’autres mesures de vérification ont été prises dans la plupart des pays qui ont augmenté leurs recettes fiscales. 89% des épisodes impliquant une amélioration de l’administration des recettes ont ciblé des modifications des audits et des programmes de vérification, en mettant l’accent sur l’administration des audits, la lutte contre l’évasion fiscale et la réduction de la corruption. Des preuves ont montré que le renforcement des capacités d’audit et de contrôle de l’application reste essentiel pour une collecte efficace de l’impôt dans les pays en développement. Les conclusions de cette étude montrent que l’amélioration de la collecte des recettes fiscales en Géorgie et en Guinée a coïncidé avec l’intensification des contrôles fiscaux et douaniers.

De nombreux pays se sont concentrés sur le renforcement de la gestion, de la gouvernance et des ressources humaines (RH) pour améliorer leurs performances fiscales. Embaucher davantage de personnel qualifié, planification stratégique et suivi des performances, mettre l’accent sur la formation et le développement pour renforcer les compétences techniques du personnel des impôts et des douanes et renforcer la législation fiscale pour responsabiliser les agences de recouvrement des recettes étaient des mesures couramment utilisées (77% des épisodes). Dans certains cas, leur ratio impôts / PIB a augmenté à la suite de la création et de la mise en place d’une autorité fiscale semi-autonome (par exemple, la Jamaïque). Ce résultat est soutenu par Ebeke et al. (2016), qui ont constaté que les agences fiscales semi-autonomes ont eu en moyenne un effet important et positif sur les taxes autres que sur les ressources. Cependant, la création d’agences semi-autonomes ne garantira pas à elle seule un impact sur les revenus, surtout si la capacité et les effectifs sont insuffisants (voir aussi Kidd et Crandall, 2006).

Dans plus de la moitié des épisodes, l’amélioration des systèmes de technologie de l’information (TI) a permis de prendre en charge les processus centraux d’administration des revenus. Dans ces cas (par exemple au Burkina Faso, aux Tonga, en Guinée-Bissau et en Uruguay), la collecte des impôts s’est accrue suite à la mise en œuvre d’un plan stratégique informatique, à l’amélioration du système informatique, à l’informatisation de l’administration fiscale et des douanes afin de soutenir le paiement de l’impôt et le classement et l’utilisation d’informations de tiers. Russell (2010) a souligné que les TI sont importantes pour renforcer les capacités dans les fonctions de base de l’administration des taxes, telles que l’enregistrement, le classement et la mise en application des paiements, et soutiennent la gestion de la conformité. En outre, l’introduction d’un système électronique pourrait faciliter la perception des impôts en accélérant le traitement des paiements d’impôts. Cependant, malgré des investissements importants dans les technologies de l’information, de nombreux pays en développement ont encore du mal à automatiser avec succès les opérations de base de la conformité.

Plusieurs pays ont pris des mesures pour renforcer le processus d’enregistrement et améliorer le classement. L’amélioration des recettes fiscales a été favorisée par une augmentation du nombre de contribuables enregistrés et, dans certains cas, par une nouvelle immatriculation de contribuables. Plusieurs pays se sont attachés à assurer le dépôt et le paiement des taxes en temps voulu, et à appliquer des sanctions pour non-déclaration.

Plusieurs pays ont amélioré la conformité volontaire et renforcé le processus de dédouanement pendant la période de réforme fiscale. Aux Tonga, par exemple, l’augmentation des recettes a coïncidé avec le renforcement du respect des obligations fiscales et la réorganisation du guichet unique pour les paiements du tarif douanier. La Guinée-Bissau a renforcé l’administration des douanes en améliorant les contrôles transfrontaliers.

Certains pays ont amélioré la gestion des obligations de paiement et renforcé la segmentation (en se concentrant souvent sur les gros contribuables). L’élaboration d’une politique de limitation, de gestion et de recouvrement des arriérés d’impôts a eu une incidence positive sur les recettes fiscales de plusieurs pays (Burundi, Comores, Dominique). Certains pays ont mis en place une unité de grands contribuables (CLT) (Cabo Verde, Uruguay) et ont renforcé la gestion de ces grands contribuables afin de garantir le dépôt et le paiement en temps voulu des impôts. Les gros contribuables peuvent représenter jusqu’à 80% de toutes les recettes fiscales. Par conséquent, le renforcement des procédures qui leur sont destinées est considéré comme une étape cruciale de la réforme.

Conclusions

Cette étude fournit une évaluation des augmentations importantes des recettes fiscales dans les pays à faible revenu et les pays émergents. Le document identifie et récapitule les épisodes de réforme marqués par de telles augmentations, en décrivant les principales mesures de politique fiscale et d’administration des recettes mises en œuvre, sans en déduire une causalité. L’analyse montre que, malgré les difficultés rencontrées par certains pays pour améliorer leurs résultats fiscaux, il est possible d’augmenter considérablement les recettes fiscales et, dans certains cas, de les atteindre sur des périodes relativement courtes. Quelques observations communes se dégagent des cas de pays:

  • Les gains de recettes durables et importants sont généralement accompagnés d’une stratégie globale qui associe les réformes de la politique fiscale et les réformes de l’administration des recettes. En d’autres termes, quoi et qui taxer iront de pair avec la manière de collecter ces taxes. La combinaison de plusieurs instruments fiscaux (augmentation du taux de TVA et réduction du taux de l’IRPP; réduction des taux de TVA tout en élargissant l’assiette fiscale en réduisant les exemptions) a été considérée comme la norme. Dans quelques cas seulement, les mesures de politique fiscale et administrative des recettes n’ont pas été combinées au cours de la phase de mobilisation des recettes.
  • L’augmentation des taux d’imposition indirecte et l’élargissement de la base d’imposition pour l’imposition directe et indirecte ont été les instruments de politique fiscale les plus fréquemment observés. Les hausses de taux, en particulier les accises et la TPS, étaient les plus courantes, suivies de la suppression des exemptions et des congés fiscaux. Lors de certains épisodes, le système de taxation a été simplifié, par exemple en réduisant le nombre d’impôts à payer ou en introduisant une TVA à base élargie. Les taxes foncières ont joué un rôle limité au cours des épisodes identifiés dans les PFR et les pays émergents, probablement en raison de lacunes juridiques (par exemple, l’absence de cadastre pour définir les droits de propriété) et de la faible capacité de l’administration fiscale, en particulier au niveau local.
  • Les mesures de renforcement des capacités en matière d’administration des recettes ont été le plus souvent observées dans les audits basés sur les risques, les stratégies de gestion, de gouvernance et de ressources humaines, ainsi que par le biais d’améliorations du système informatique.

Des recherches futures pourraient utiliser et étendre la base de données sur les revenus présentée et utilisée ici pour: (i) analyser de la même manière des épisodes d’échec de la réforme fiscale afin de tirer des conclusions sur la probabilité que certaines mesures soient associées ou non à une augmentation des revenus, (ii) d’informer le discussion sur l’importance relative de l’administration des recettes par rapport aux changements de politique fiscale, ainsi que des mesures dans les deux catégories; (iii) examiner s’il existe des différences systématiques dans la mobilisation des recettes et leur durabilité entre les pays du programme et les pays hors programme du FMI, ainsi que l’impact de l’assistance technique du FMI et d’autres donateurs; et (iv) analyser les facteurs de durabilité, tels que le rôle de l’assistance internationale ou l’accélération de la croissance.

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